Das Rahmengesetz (2): Trägt es zum gesellschaftlichen Frieden bei?

Um die Frage im Titel zu beantworten, lohnt sich zunächst ein Blick auf die drei strukturellen Lücken des Gesetzes.

Die erste Lücke betrifft die Überprüfung. Ob das Gesetz Rechtswirkung entfaltet, hängt von den Feststellungen der Sicherheitsbehörden und einem Beschluss des Nationalen Sicherheitsrats (MGK) ab. Das Register der nach Artikel 8 abgegebenen Waffen und die Dokumentation des Übergabezeitpunkts beweisen für sich genommen nicht, dass die Organisationsstruktur tatsächlich aufgelöst ist.

Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich im Gesetz auf individuelle Aussetzungsentscheidungen für einzelne Personen. Bei diesen Entscheidungen sind Staatsanwaltschaft, Gericht oder Strafvollstreckungsrichter beteiligt, und es gibt ein Rechtsmittel. Die kollektive Feststellung, dass die Waffen niedergelegt wurden und die Organisation aufgelöst ist, bleibt dagegen außerhalb dieser Kontrolle. Im Ergebnis entsteht kein unabhängiger Nachweis außerhalb des Sicherheitsapparats, dem die Öffentlichkeit vertrauen könnte.

Die zweite Lücke betrifft die Opfer. Für Menschen, die im Konflikt Angehörige verloren haben, für die Familien ziviler Opfer und für Vertriebene gibt es keinen festgelegten Weg zu Wahrheit, Beteiligung oder Entschädigung. Die einzige Verhaltensbedingung für Straflosigkeit besteht darin, innerhalb einer bestimmten Frist keine neue Terrorstraftat zu begehen. Pflichten zur Offenlegung der Wahrheit und zur Anerkennung individueller Verantwortung regelt der Text überhaupt nicht.

Eine opferzentrierte Regelung hätte die rechtliche Vergünstigung für Täter an eine Gegenleistung knüpfen müssen. Wer von Straflosigkeit profitiert, würde schildern, was geschehen ist, und seine eigene Verantwortung anerkennen. Das geltende Gesetz verlangt von dieser Person nichts, um die Vergangenheit aufzuklären.

Die dritte Lücke betrifft die Rechenschaft. Dem von der Exekutive dominierten Gremium nach Artikel 7 steht die Überwachungskommission des Parlaments nur mit Empfehlungsbefugnissen gegenüber. Das Gremium kann bei fünfjähriger Aussetzung nach zwei Jahren, bei zehnjähriger Aussetzung nach drei Jahren bei den Gerichten die Aufhebung von Rechtsverlusten beantragen. Die letzte Entscheidung trifft die Justiz. Artikel 10 wiederum bestimmt, dass Amtsträgern wegen ihrer dienstlichen Tätigkeit keine zivil-, verwaltungs- oder strafrechtliche Haftung entsteht.

Dass die Justiz das letzte Wort hat, behebt nicht die Unbestimmtheit der Kriterien des Gremiums und der Grenzen des Schutzes nach Artikel 10. Der Text erklärt nicht, wie die Formulierung „wegen ihrer dienstlichen Tätigkeit“ bei einem möglichen Amtsmissbrauch angewandt würde und an welche besondere Stelle sich ein unmittelbar betroffenes Opfer wenden könnte.

Diese Kritik wurde auch in den Parlamentsdebatten festgehalten. Die İYİ-Partei wandte sich dagegen, dass alle Mitglieder des Gremiums vom Staatspräsidenten ernannt werden, gegen die Haftungsfreistellung in Artikel 10 und gegen die täterzentrierte Struktur. Auch der Rechtsanwalt Afşin Hatipoğlu kritisierte, eine auf eine einzige Organisation zugeschnittene Regelung schaffe eine privilegierte Klasse und untergrabe die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Gesetze.

Die Überprüfung nimmt die Exekutive vor, das Verfahren leitet ein exekutivlastiges Gremium, und die ausführenden Stellen sind durch eine Haftungsfreistellung geschützt. Die Opfer haben in dieser Ordnung keinen festgelegten institutionellen Platz; während rechtliche Vergünstigungen gewährt werden, bleiben Kontrolle, Wahrheit und Entschädigung unberücksichtigt.

Ähnliche Regelungen in der Vergangenheit zeigen, welche Folgen diese Mängel haben können.

Fehlen die Garantien, zahlt die Gesellschaft den Preis

Auch wenn sich Länder und Ergebnisse teilweise unterscheiden, ist die gemeinsame Warnung klar: Wird die rechtliche Vergünstigung für einen bewaffneten Akteur nicht durch unabhängige Überprüfung, Opferrechte und politische Reformen begrenzt, kann sie eine neue Ordnung aus Ungerechtigkeit und Chaos hervorbringen.

In Sierra Leone brachte das Abkommen von Lomé 1999 eine bedingungslose Generalamnestie, und der Anführer der RUF (Revolutionäre Vereinigte Front), Sankoh, erhielt ein Ministeramt, während die RUF ihre Gewalt fortsetzte. Der später eingerichtete, von den UN unterstützte Sondergerichtshof sah in der Amnestie kein Hindernis für die Strafverfolgung. Der Staat hatte rechtliche und politische Belohnungen verteilt, ohne das Ergebnis der Entwaffnung zu überprüfen. Das Zugeständnis beendete die Gewalt nicht und stärkte die Position des bewaffneten Akteurs.

Kolumbiens Gesetz für Gerechtigkeit und Frieden von 2005 brachte eine andere Art von Ungerechtigkeit hervor. Die reduzierten Strafen für Paramilitärs entsprachen nicht dem Ausmaß der Verbrechen, die Verfahren zogen sich in die Länge, und die Opfer hatten Mühe, Akteneinsicht zu erhalten. Ein großer Teil der Paramilitärs ging in kriminellen Banden auf, den sogenannten BACRIM. Zur selben Zeit wurde die soziale Opposition kriminalisiert.

Kolumbien beging denselben Fehler ein zweites Mal, diesmal mit einem guten Konzept. Um einen ein halbes Jahrhundert währenden Konflikt zu beenden, schloss der Staat 2016 ein umfassendes Friedensabkommen mit der FARC-Guerilla. Auf dem Papier gab es eine Überprüfung durch die Vereinten Nationen, eine Sondergerichtsbarkeit und Opferrechte. Doch die versprochene Landreform blieb aus. Tausende ehemalige FARC-Mitglieder griffen erneut zu den Waffen; mehr als vierhundert ehemalige Kämpfer und Hunderte soziale Anführerinnen und Anführer wurden getötet. So gut ein Gesetz auch geschrieben sein mag: Ohne politische Schritte kam der Frieden vor Ort nicht vollständig an.

Nordirland zeigt, dass selbst ein als erfolgreich geltender Prozess die Frage der Opfer nicht abschließen kann. Im Rahmen des Friedensabkommens wurden rund 400 Gefangene freigelassen. Die Familien der Opfer haben das nie akzeptiert. 2014 wurde bekannt, dass der Staat einigen ehemaligen IRA-Mitgliedern heimlich schriftlich zugesichert hatte, sie würden „nicht gesucht“, was einen neuen Skandal auslöste. Ein Gesetz von 2023, das Immunität vor Strafverfolgung für vergangene Taten vorsah, brachten Opfer vor den EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte). Selbst in einem vergleichsweise erfolgreichen Prozess dauern die Einwände der Opfer ein Vierteljahrhundert später an.

Das Rahmengesetz wurde noch nicht angewandt. Dennoch lassen sich die institutionellen Weichenstellungen im Text schon jetzt erkennen: Es gibt keine unabhängige Überprüfung, den Opfern wird kein klar festgelegtes Recht eingeräumt, und die Demokratisierung ist an keinen verbindlichen Zeitplan geknüpft. Drei Mängel, die in früheren Beispielen schwerwiegende Folgen hatten, vereinen sich in der Türkei in einem einzigen Text. Natürlich ist es wichtig, dass die Waffen schweigen. Für einen dauerhaften Frieden muss das Recht aber auch für alle gleichzeitig und gleichermaßen gelten. Andernfalls wird der Konflikt nicht gelöst, sondern nur unter Kontrolle gehalten, und die Gerechtigkeit wird immer wieder aufgeschoben.

Vergünstigung für bewaffnete Akteure, Strafe für die unbewaffnete Opposition

Der vor dem Gesetzentwurf erstellte „Bericht der Kommission für nationale Solidarität, Brüderlichkeit und Demokratie“ enthielt Vorschläge, die über die Entwaffnung hinausgingen.

Im Abschnitt über Demokratisierung standen unter anderem die vollständige Umsetzung der Urteile des EGMR und des Verfassungsgerichts, die Herausnahme gewaltfreier Handlungen aus dem Terrorstrafrecht und die Wahl eines Nachfolgers durch den Gemeinderat, wenn ein Bürgermeister des Amtes enthoben wird. Der verabschiedete Text mit 12 Artikeln hat dieses Demokratisierungspaket nicht in Gesetzesform gegossen. Der AKP-Fraktionsvorsitzende Abdullah Güler sagte, die Hauptquelle des Entwurfs sei Abschnitt 6 des Kommissionsberichts zur Entwaffnung. Während die Bestimmungen über den rechtlichen Status des bewaffneten Akteurs in den verbindlichen Text eingingen, blieben die Vorschläge aus Abschnitt 7 zu Rechtsstaat und Demokratisierung bloße Empfehlungen.

Die Begründung bezeichnet die Regelung als „ersten Schritt“ und stellt in Aussicht, dass künftig neue Gesetze folgen könnten. Dieses Versprechen schafft für weitere Demokratisierungsschritte weder einen verbindlichen Zeitplan noch Garantien. Während das Parlament die Vergünstigung für den bewaffneten Akteur gesetzlich verankerte, verschob es rechtsstaatliche Reformen auf ein unbestimmtes Datum. Genau das dürfte man selektive Gerechtigkeit nennen.

Die Betroffenen der Notstandsdekrete (KHK), die Einsetzung staatlicher Zwangsverwalter anstelle gewählter Bürgermeister, von der CHP regierte Gemeinden und Politiker der Partei, politische Gefangene, inhaftierte Journalisten und der juristische Druck auf die „Neue Partei“ bilden den Kontext dieser Debatte über Gleichheit.

Leider erinnert diese Regelung in der Türkei an das Beispiel Tschetschenien. Die Türkei und Tschetschenien sind natürlich nicht derselbe Fall, doch der Vergleich ist wichtig, um zu sehen, welche Folgen Amnestien haben können. Russlands Amnestien von 2003 und 2006 banden bewaffnete Akteure über die Regierung Kadyrow in das System ein. Statt demokratischer Reformen, die den zivilen Raum erweitert hätten, wurde jedoch durch Kadyrow eine autoritäre Konsolidierung vorangetrieben und der Raum für die zivile Opposition geschlossen. Der Konflikt wurde unter Kontrolle gebracht, doch die Gesellschaft wurde nicht demokratischer, und die Macht konzentrierte sich in einem noch engeren Zentrum. Auch in der Türkei wächst ein ähnliches institutionelles Risiko, je länger sich die Demokratisierung verzögert. Ein für den Frieden geschaffenes Recht wird zu einer Ordnung, die die Macht der Regierung festigt.

Die Unterstützung aus der Opposition mindert nicht die Hauptverantwortung der Regierung, die den Text ausgearbeitet und verabschiedet hat. Die wichtigsten Stimmen nach Parteien: 268 Abgeordnete der AKP, 44 aus der MHP-Fraktion, 55 aus der Fraktion der DEM-Partei und 29 der CHP stimmten mit Ja. Bei der CHP wurden zudem 2 Gegenstimmen und 14 Nichtteilnahmen verzeichnet. 29 Abgeordnete der İYİ-Partei stimmten mit Nein. Bei der Neuen Partei stimmten 35 Abgeordnete mit Ja, 54 mit Nein, und 2 nahmen nicht an der Abstimmung teil.

Die breite Zustimmung beseitigt das eigentliche Problem nicht. Das Gesetz gewährt einer einzigen Gruppe eine rechtliche Vergünstigung und enthält keinen Mechanismus, sie auf die gesamte Gesellschaft auszudehnen. Genau das ist zu hinterfragen: Warum hat die Opposition ihre Zustimmung nicht an die Garantie geknüpft, den Geltungsbereich auf alle auszuweiten? Während CHP-Gemeinden und -Politiker unter Druck stehen, kamen 29 Ja-Stimmen von der CHP und 35 von der Neuen Partei, die selbst anhaltendem juristischem Druck ausgesetzt ist; auch die DEM-Partei, deren eigene Wählerschaft unter rechtlichem Druck steht, verweigerte ihre Unterstützung nicht. Eine Zustimmung ohne eine solche Bedingung, während Gerechtigkeit auf eine einzige Gruppe beschränkt wurde, hat die selektive Ordnung ein weiteres Mal legitimiert. Damit haben auch die Oppositionsparteien die politische Verantwortung für diese Ordnung erneut mitübernommen.

Frieden darf nicht im Ermessen der Exekutive liegen

Auch ich unterstütze die Niederlegung der Waffen. Mein Einwand richtet sich dagegen, den Frieden an das Ermessen der Exekutive und an selektives Recht zu knüpfen. Denn dauerhafter Frieden braucht gemeinsame, gleiche und überprüfbare Regeln.

Das erste Erfordernis ist ein unabhängiger Überwachungsmechanismus, dem die Parteien und die Gesellschaft vertrauen können und der bestätigt, dass die Waffen abgegeben wurden und die Organisationsstruktur aufgelöst ist. Diese Aufgabe könnte eine internationale Institution oder eine glaubwürdige einheimische Stelle übernehmen. Entscheidend ist die Unabhängigkeit von der Exekutive.

Das zweite Erfordernis ist eine opferzentrierte Übergangsjustiz, die den Beitrag der von der Aussetzung Begünstigten zur Aufklärung der Wahrheit, ihre individuelle Verantwortung und das Recht der Opfer auf Entschädigung regelt. Frieden darf nicht zu einem Handel werden, der von den Opfern Schweigen verlangt.

Das dritte Erfordernis besteht darin, die Vorschläge des Kommissionsberichts zu Rechtsstaat und Demokratisierung mit einem verbindlichen Zeitplan zu versehen. Solange die Vergünstigung für den bewaffneten Akteur nicht durch Reformen ergänzt wird, die den unbewaffneten politischen Raum erweitern, wird der Verdacht selektiver Gerechtigkeit nicht ausgeräumt.

Diese drei Garantien mögen den Prozess verlangsamen, doch Geschwindigkeit darf nicht der einzige Maßstab eines Friedensrechts sein. Eine Überprüfung, der die Gesellschaft nicht vertraut, ein Recht, in dem sich die Opfer nicht wiederfinden, und ein Demokratisierungsversprechen ohne Zeitplan können keine langfristige Legitimität schaffen.

Ohne diese Garantien kann das Rahmengesetz nicht als dauerhafte Friedensordnung gelten. Der vorliegende Text bündelt die Befugnis, die Entwaffnung zu steuern und die Grenzen der Straflosigkeit festzulegen, bei der Exekutive und überlässt den Zeitplan der Demokratisierung dem Ermessen der Regierung. Im Ergebnis sichert diese Struktur nicht den Frieden, sondern festigt vor allem die Macht der Exekutive.